美国国务院收紧对共产党党员的移民签证限制

引言

美国国务院更新了《外交事务手册》（FAM），对禁止向共产党党员及关联人员签发移民签证的法定条款采取更严格的解释。主要变化如下：

1. 无实质意义的关联：新版FAM删除了此前对最高法院判例的引用。该判例指出，如果申请人与党的联系没有实质意义，即申请人“并未认同共产主义的政治及意识形态信念”，则该限制不适用。
   
2. 委内瑞拉：新版规定不仅涵盖“共产党”，还涵盖“社会主义”政党，例如委内瑞拉统一社会主义党。
   
3. 意识形态排除：新版规定因纯粹意识形态原因排除某些人，例如“宣传、声援或认可”共产主义意识形态。
   
4. 国有企业员工：新版规定“一般”排除共产主义国家的国有企业、非政府组织和准政府组织员工。
   
5. 政府雇员：新版规定排除在共产主义政府中承担“行政管理层级”职责的人，即使职责不涉及政治。
   
6. 基本生活需要：新版删除了此前针对因获得高等教育或“与其教育背景和经验相称的就业”而必须入党之人的例外。

什么是《外交事务手册》？

《外交事务手册》（FAM）是美国国务院政策、程序和组织职责的官方汇编。它是领事官员等人员的重要参考，相关人员必须遵守其中规定。

法律条文如何规定？

《移民与国籍法》（INA）第212(a)(3)(D)条规定如下：

修订后的FAM如何改变国务院对法律的解释？

修订后的9 FAM 302.5-5(A)（2025年6月10日）以多种方式重新解释INA第212(d)(3)条，收紧对与共产党有联系者签发移民签证的限制。

无实质意义的关联

旧版FAM曾指出，如果“申请人并未认同共产主义的政治及意识形态信念”，其与共产党的联系可适用无实质意义关联的例外。新版已删除这一分析。9 FAM 202.5-6(B)(6)（2024年6月13日）。

旧版FAM承认，该法定限制不涵盖“与被禁止组织的关联现在或过去没有实质意义的申请人”。9 FAM 302.5-6(B)(2)（2024年6月13日）。“无实质意义的关联”是由法院确立的概念。9 FAM 202.5-6(B)(6)（2024年6月13日）。相关判决解释了“成员身份”和“关联”的含义。旧版FAM指出，这些判决的共同点是“申请人并未认同共产主义的政治及意识形态信念”。同上。以下是旧版FAM对主要判例的概述：

最高法院在Rowoldt v. Perfetto（355 U.S. 115，1957年）中认定，申请人与被禁止组织的联系必须构成有实质意义的关联；如果促使其建立关联的主要动机完全不含政治因素，就不存在成员身份。这修正了Galvan v. Press（347 U.S. 522，1954年）的裁定：如果有充分依据认定申请人明知自己加入的是一个称为共产党、作为独立且活跃的政治组织运作的团体，并有意识地投入其中，则存在成员身份。

9 FAM 202.5-6(B)(6)（2024年6月13日）。

Rowoldt v. Perfetto涉及一名男子，他参加美国共产党会议并缴纳党费约一年，还在党经营的书店工作。他说，入党的目的是“让人民有饭吃”。“我们必须为食物、衣物和住所而奋斗”，就失业法等议题向市、州和联邦政府请愿。他否认反对民主原则，否认支持暴力或党的非民主目标。他对共产主义原则的解释并不深入，法院认为其解释“没有启发性”。

在认定政府未能证明Rowoldt的成员身份时，弗兰克福特大法官指出，成员身份要求一种“投入”或“有实质意义的关联”：

必须有充分依据，认定外国人有意识地投入共产党，并知道自己“正在加入一个被称为共产党、作为独立且活跃的政治组织运作的团体”。［引Galvan案，］347 U.S.第528页……

我们不能说，申请人对其与共产党关系所作的、未受质疑的陈述，足以证明［该法所要求的成员身份所需的］有实质意义的关联……

促使他与共产党建立“关联”的主要动机，很可能完全不含任何“政治”因素。

355 U.S.第120页。

现行FAM几乎忽视了这一最高法院判例，转而指示领事官员：

一般而言，加入共产党……是有意为之，成员或关联人员……知晓该党的政治性质……如遇案件使您怀疑申请人是否具有实质意义地加入被禁止政党，请向VO［签证办公室］查询，寻求进一步指导。

9 FAM 302.5-6(B)(5)(j)（2025年6月10日）。

近年来，许多移民签证申请人主张自己不受该法定限制约束，因为其与中国共产党的关联没有实质意义：他们入党是为增加教育机会（例如获得奖学金）或职业发展机会，参加的党内活动很少，因党员身份获得的利益很少，而且不信奉共产主义意识形态。许多此类案件确实似乎属于Rowoldt v. Perfetto的裁判范围，正如国务院此前所概述的：如果“申请人并未认同共产主义的政治及意识形态信念”，其关联就不构成“成员身份”或“关联”。

修订后的FAM似乎排除了此类论点，可能的例外是考虑向签证办公室查询。但手册没有说明签证办公室裁决此类案件时应采用什么标准。

“附属组织”的定义扩大至“社会主义”政党，例如委内瑞拉执政党

新版FAM指出，“名称或政治理念上属于‘社会主义’的政党，或以其他方式主张共产主义政治理念，例如私有财产和生产资料集体化的政党”，属于共产党的“附属组织”，因此该法涵盖其成员或关联人员。手册举例包括德国统一社会党、朝鲜劳动党、朝鲜社会民主党及委内瑞拉统一社会主义党。9 FAM 302.5-6(8)(4)（2025年6月10日）。

纯粹意识形态上的“关联”也被涵盖

法律不仅涵盖共产党的成员身份，也涵盖与其的“关联”。INA第101(e)(2)条对“关联”作了部分定义：

为任何目的向任何组织给予、借出或承诺提供支持、金钱或其他有价物，应被推定为与该组织有关联；但本款不得被解释为对关联的穷尽定义。

旧版FAM不会仅因某人的意识形态而将其排除：

关联要求积极行动：仅仅在思想上对共产党或其他极权政党的意识形态感兴趣、同情或赞同，并不构成与该组织的关联，除非伴有积极且自愿地提供支持、金钱或其他有价物的行为。

9 FAM 302.5-6(B)(4)(e)(3)（2024年6月13日）。

但修订后的FAM恰恰允许这样做：

关联不要求积极行动：宣传、声援或认可共产党或其他极权政党的意识形态，即构成与该组织的关联。

9 FAM 302.5-6(B)(4)(e)(4)（2025年6月10日）。

因任职于共产主义政府、政府控制机构、军队或国有企业而产生的关联

• 现在，在共产主义政府或政府控制组织中担任具有“政治或行政管理层级职责”的职位，即构成与共产党的关联。9 FAM 302.5-6(B)(4)(f)(1)（2025年6月10日）。手册没有定义“行政管理层级”。相比之下，旧版只将以“政治身份”在共产主义政府任职视为关联，没有提及“行政管理层级职责”。9 FAM 302.5-6(B)(4)(f)(1)（2024年6月13日）。旧版还明确说明，“普通政府工作人员”不在此列。9 FAM 302.5-6(B)(3)(f)(1)（2024年6月13日）。目前不清楚该条款是被删除还是被隐去。

• 在共产主义国家军队服役，如果是“持续性”服役或担任“较高军衔（例如军官）”，现在“确实”构成关联。9 FAM 302.5-6(B)(4)(f)（2025年6月10日）。此前，此类服役只是“可能”构成关联。9 FAM 302.5-6(B)(4)(g)（2024年6月13日）。

• 新增条款规定：“共产主义或共产党控制国家的国有企业、非政府组织和准政府组织，往往是执政党用来控制公民社会和实现政治目标的工具。此类就业或联系一般构成与被禁止政党的关联。”9 FAM 302.5-6(B)(4)(h)（2025年6月10日）。

为获得基本生活必需品而与党建立联系

禁止签发移民签证的法定条款，对与被禁止组织存在非自愿关联的人设有例外，包括为“获得工作、口粮或其他基本生活必需品”而“必须”建立的关联。

新版FAM强调“基本必需”的含义，将其定义为“其余人口通常可以获得的最低水平”的工作、食物等。如果申请人与党建立关联是为了获得更大的经济利益，则不属于例外。9 FAM 302.5-6(8)(6)(e)(2)（2025年6月10日）。

旧版FAM对基本必需品的定义较为宽泛，指维持“最低文明生活标准”所必需的工作、食物等。9 FAM 302.5-6(B)(7)(e)(1)(B)（2024年6月13日）。

旧版还说明，基本生活需要包括“与个人教育背景和经验相称的就业”。9 FAM 302.5-6(B)(7)(e)(3)（2024年6月13日）。

而且，与现行版本不同，旧版明确将获得高等教育列为基本生活需要之一。9 FAM 302.5-6(B)(7)(e)(2)（2024年6月13日）。

将使用公务护照视为关联迹象

新版FAM指出，持有共产主义政府签发的外交、特别或公务护照，“表明可能”与共产党有关联。9 FAM 302.5-6(B)(4)(f)(3)（2025年6月10日）。

这似乎比旧版有所放宽。旧版指出，持有此类护照会“提高”存在关联的“可能性”。9 FAM 302.5-6(B)(3)(f)(3)（2024年6月13日）。