Introducción
El Departamento de Estado de Estados Unidos ha actualizado su Manual de Asuntos Exteriores (FAM) para endurecer su interpretación de la prohibición legal de expedir visas de inmigrante a miembros y afiliados de partidos comunistas. Los principales cambios son:
- Asociación sin significado sustantivo: el nuevo FAM elimina las referencias a precedentes de la Corte Suprema según los cuales la prohibición no se aplica cuando los vínculos del solicitante carecían de significado sustantivo porque «no tenía compromiso con las convicciones políticas e ideológicas del comunismo».
- Venezuela: las nuevas disposiciones abarcan no solo partidos «comunistas», sino también «socialistas», como el Partido Socialista Unido de Venezuela.
- Exclusión ideológica: las nuevas disposiciones excluyen a personas por razones puramente ideológicas, como «promover, solidarizarse con o respaldar» la ideología comunista.
- Empleados de empresas estatales: las nuevas disposiciones excluyen «generalmente» a empleados de empresas estatales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones cuasigubernamentales de países comunistas.
- Empleados públicos: las nuevas disposiciones excluyen a personas con responsabilidades de «nivel ejecutivo» en gobiernos comunistas, aunque no sean responsabilidades políticas.
- Necesidades básicas de subsistencia: el nuevo FAM elimina la anterior excepción para quienes se afiliaron al partido porque era necesario para acceder a la educación superior o a un «empleo acorde con su formación y experiencia».
¿Qué es el Manual de Asuntos Exteriores?
El Manual de Asuntos Exteriores (FAM) es la recopilación oficial de políticas, procedimientos y responsabilidades organizativas del Departamento de Estado. Es una referencia esencial, entre otros, para los funcionarios consulares, quienes deben cumplir sus disposiciones.
¿Qué dice la ley?
La sección 212(a)(3)(D) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA) dispone lo siguiente:
212(a)(3)(D) Pertenencia de inmigrantes a partidos totalitarios.—
(i) Regla general.—Es inadmisible todo inmigrante que sea o haya sido miembro o afiliado del Partido Comunista o de cualquier otro partido totalitario, nacional o extranjero, o de sus subdivisiones u organizaciones afiliadas.
(ii) Excepción por pertenencia involuntaria.—El apartado (i) no se aplicará por pertenencia o afiliación si el extranjero demuestra, a satisfacción del funcionario consular al solicitar la visa o del Fiscal General al solicitar admisión, que aquella es o fue involuntaria, ocurrió únicamente antes de los 16 años, se produjo por imperativo legal o fue necesaria para obtener empleo, raciones alimentarias u otros medios básicos de subsistencia.
(iii) Excepción por pertenencia anterior.—El apartado (i) no se aplicará por pertenencia o afiliación si el extranjero demuestra, a satisfacción del funcionario consular al solicitar la visa o del Fiscal General al solicitar admisión, que:
(I) la pertenencia o afiliación terminó al menos:
(a) dos años antes de la fecha de la solicitud; o
(b) cinco años antes de esa fecha si pertenecía o estaba afiliado al partido que controla el gobierno de un Estado extranjero que en esa fecha es una dictadura totalitaria; y
(II) el extranjero no constituye una amenaza para la seguridad de Estados Unidos.
(iv) Excepción para familiares cercanos.—El Fiscal General podrá, discrecionalmente, eximir de la aplicación del apartado (i) a un inmigrante que sea padre, madre, cónyuge, hijo, hija, hermano o hermana de un ciudadano estadounidense, o cónyuge, hijo o hija de un residente permanente legal, por razones humanitarias, para asegurar la unidad familiar o por otros motivos de interés público, siempre que no constituya una amenaza para la seguridad de Estados Unidos.
¿Cómo modifica el FAM revisado la interpretación de la ley?
El texto revisado de 9 FAM 302.5-5(A), de 10 de junio de 2025, reinterpreta INA § 212(d)(3) de diversas maneras para endurecer la prohibición de expedir visas de inmigrante a personas con vínculos con el partido comunista.
Asociación sin significado sustantivo
Desaparece el análisis del FAM anterior según el cual la asociación con el partido comunista encajaba en una excepción si «el solicitante no tenía compromiso con las convicciones políticas e ideológicas del comunismo». 9 FAM 202.5-6(B)(6), 13 de junio de 2024.
Las versiones anteriores reconocían que la prohibición legal no abarca a «solicitantes cuya asociación con una organización prohibida carece o carecía de significado sustantivo». 9 FAM 302.5-6(B)(2), 13 de junio de 2024. Este concepto fue creado judicialmente. 9 FAM 202.5-6(B)(6), misma fecha. Las sentencias pertinentes interpretan las definiciones de «pertenencia» y «afiliación». El FAM anterior explicaba que compartían un elemento: «el solicitante no tenía compromiso con las convicciones políticas e ideológicas del comunismo». Ídem. Así resumía el FAM el caso principal:
La Corte Suprema sostuvo en Rowoldt v. Perfetto (355 U.S. 115, 1957) que la conexión del solicitante con una organización prohibida debe constituir una asociación sustantiva, y que no existía pertenencia cuando el impulso predominante de la afiliación carecía por completo de implicaciones políticas. Esto modificó la decisión de Galvan v. Press (347 U.S. 522, 1954), según la cual existía pertenencia si había una base sustancial para concluir que el solicitante se había comprometido conscientemente con el Partido Comunista al ingresar en una organización conocida con ese nombre que funcionaba como una organización política diferenciada y activa.
9 FAM 202.5-6(B)(6), 13 de junio de 2024.
Rowoldt v. Perfetto trataba de un hombre que había asistido a reuniones del Partido Comunista de Estados Unidos y pagado cuotas durante aproximadamente un año. Trabajaba en una librería del Partido. Afirmó que se había afiliado «para conseguir comida para la gente». «Teníamos que luchar por comida, ropa y techo», mediante peticiones a los gobiernos municipal, estatal y nacional sobre asuntos como las leyes de desempleo. Negó oponerse a los principios democráticos o apoyar la violencia y los objetivos antidemocráticos del Partido. Su explicación de los principios del comunismo era poco elaborada; la Corte la consideró «poco esclarecedora».
Al concluir que el gobierno no había probado la pertenencia de Rowoldt, el juez Frankfurter afirmó que esta exige un «compromiso» o una «asociación sustantiva»:
Debe existir una base sustancial para concluir que el extranjero se comprometió con el Partido Comunista sabiendo que estaba «ingresando en una organización conocida como Partido Comunista que funciona como una organización política diferenciada y activa» [citando Galvan], 347 U.S., pág. 528…
No podemos afirmar que el relato no impugnado del peticionario sobre sus relaciones con el Partido Comunista establezca el tipo de asociación sustantiva [necesaria para acreditar pertenencia en el sentido de la ley]…
El impulso predominante de su «afiliación» al Partido Comunista bien pudo carecer por completo de implicaciones «políticas».
355 U.S., pág. 120.
La versión actual del FAM prácticamente ignora este precedente de la Corte Suprema y, en cambio, instruye a los funcionarios consulares:
En general, la pertenencia al partido comunista… es intencional, y el miembro o afiliado… conoce su naturaleza política… Si encuentra un caso en el que dude de si el solicitante se incorporó de manera sustantiva a un partido prohibido, remita una consulta a VO [Oficina de Visas] para recibir orientación adicional.
9 FAM 302.5-6(B)(5)(j), 10 de junio de 2025.
En los últimos años, muchos solicitantes de visas de inmigrante han argumentado que no están sujetos a la prohibición porque su asociación con el Partido Comunista Chino carecía de significado sustantivo: se afiliaron para mejorar sus oportunidades educativas, por ejemplo obtener becas, o sus perspectivas profesionales, participaron mínimamente en actividades del Partido, recibieron pocos beneficios y no creían en su ideología. Muchos de esos casos parecen encajar en Rowoldt v. Perfetto, tal como lo resumía anteriormente el Departamento de Estado: la asociación no constituye «pertenencia» o «afiliación» cuando «el solicitante no tenía compromiso con las convicciones políticas e ideológicas del comunismo».
El FAM revisado parece cerrar la puerta a esos argumentos, con la posible excepción de que se considere una consulta a la Oficina de Visas. No explica qué criterios utilizará esa oficina para decidir tales casos.
El nuevo FAM afirma que los «partidos “socialistas” de nombre o filosofía política, o que de otro modo promuevan una filosofía política comunista, como la colectivización de la propiedad privada y los medios de producción», cuentan como organizaciones «afiliadas» a un partido comunista. Por tanto, la pertenencia o afiliación a ellos queda comprendida en la ley. Cita como ejemplos el Partido Socialista Unificado de Alemania, el Partido del Trabajo de Corea, el Partido Socialdemócrata de Corea y el Partido Socialista Unido de Venezuela. 9 FAM 302.5-6(8)(4), 10 de junio de 2025.
Se incluye la «afiliación» puramente ideológica
La ley abarca tanto la pertenencia al partido comunista como la «afiliación». INA § 101(e)(2) ofrece esta definición parcial:
Se presumirá que constituye afiliación dar, prestar o prometer apoyo, dinero u otra cosa de valor a una organización para cualquier propósito; pero nada de este párrafo se interpretará como una definición exclusiva de afiliación.
El FAM anterior no excluía a personas únicamente por su ideología:
La afiliación exige una actuación positiva: el mero interés intelectual, simpatía o apoyo a las ideologías del Partido Comunista u otro partido totalitario no constituye afiliación, salvo que vaya acompañado de una actuación positiva y voluntaria que proporcione apoyo, dinero u otra cosa de valor.
9 FAM 302.5-6(B)(4)(e)(3), 13 de junio de 2024.
Pero el FAM revisado hace precisamente eso:
La afiliación no exige una actuación positiva: promover, solidarizarse con o respaldar las ideologías del Partido Comunista u otro partido totalitario constituye afiliación a esa organización.
9 FAM 302.5-6(B)(4)(e)(4), 10 de junio de 2025.
Afiliación por empleo en gobiernos comunistas, instituciones controladas por el gobierno, fuerzas armadas y empresas estatales
- El empleo en un gobierno comunista o una organización controlada por él con «responsabilidades políticas o de nivel ejecutivo» ahora constituye afiliación al partido comunista. 9 FAM 302.5-6(B)(4)(f)(1), 10 de junio de 2025. No se define «nivel ejecutivo». En cambio, la versión anterior solo consideraba afiliación el empleo en una «capacidad política» y no mencionaba responsabilidades ejecutivas. 9 FAM 302.5-6(B)(4)(f)(1), 13 de junio de 2024. También excluía expresamente a los «trabajadores públicos de base». 9 FAM 302.5-6(B)(3)(f)(1), misma fecha. No está claro si esa disposición fue eliminada u ocultada.
- El servicio en las fuerzas armadas de un país comunista ahora «sí» constituye afiliación si es «continuado» o en un «rango superior, por ejemplo, el cuerpo de oficiales». 9 FAM 302.5-6(B)(4)(f), 10 de junio de 2025. Antes, ese servicio «podía» constituir afiliación. 9 FAM 302.5-6(B)(4)(g), 13 de junio de 2024.
- Una nueva disposición señala: «Las empresas estatales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones cuasigubernamentales de países comunistas o controlados por comunistas suelen ser instrumentos del partido gobernante para controlar la sociedad civil y ejecutar objetivos políticos. Ese empleo o asociación generalmente constituye afiliación a un partido prohibido». 9 FAM 302.5-6(B)(4)(h), 10 de junio de 2025.
Asociación con el partido para obtener medios básicos de subsistencia
La prohibición legal de expedir visas de inmigrante incluye una excepción para quienes se asociaron involuntariamente con una organización prohibida, incluso cuando era «necesario» para «obtener empleo, raciones alimentarias u otros medios básicos de subsistencia».
El nuevo FAM se centra en el significado de «básicos», definiéndolo como el «nivel mínimo» de empleo, alimentos, etc., «habitualmente disponible para el resto de la población». Si la asociación pretendía obtener mayores ventajas económicas, no se aplica la excepción. 9 FAM 302.5-6(8)(6)(e)(2), 10 de junio de 2025.
La versión anterior definía esos medios de forma más imprecisa como el empleo, los alimentos, etc., necesarios para «un nivel mínimo de vida civilizada». 9 FAM 302.5-6(B)(7)(e)(1)(B), 13 de junio de 2024.
El FAM anterior también indicaba que incluían un «empleo acorde con la formación y experiencia» de la persona. 9 FAM 302.5-6(B)(7)(e)(3), 13 de junio de 2024.
Además, a diferencia de la versión actual, la anterior mencionaba expresamente el acceso a la educación superior como una necesidad básica. 9 FAM 302.5-6(B)(7)(e)(2), 13 de junio de 2024.
El uso de un pasaporte de servicio como indicio de afiliación
El nuevo FAM señala que poseer un pasaporte diplomático, especial o de servicio expedido por un gobierno comunista «sugiere» afiliación al partido comunista. 9 FAM 302.5-6(B)(4)(f)(3), 10 de junio de 2025.
Esto parece flexibilizar la versión anterior, que afirmaba que poseer ese pasaporte «aumenta la probabilidad» de afiliación. 9 FAM 302.5-6(B)(3)(f)(3), 13 de junio de 2024.
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