USCIS局长办公室刚刚发布政策备忘录《身份调整属于自由裁量和行政恩惠，是允许申请人免于普通领事签证程序的一种特殊救济》（PM-602-0199）（2026年5月21日）。USCIS对备忘录含义作出截然相反的解释，正在误导公众：

• 一方面，USCIS发言人Zach Kahler声称：“从现在起，暂时在美国而希望获得绿卡的外国人必须返回本国申请，除非存在特殊情况。”^[1]
• 另一方面，备忘录本身声称它没有改变现状，只是“提醒官员”该机构审理案件的“长期做法”。

两种说法都不准确。该备忘录体现了特朗普政府的一种策略，Steve Bannon称之为“用胡说八道淹没舆论场”。^[2]这种误导旨在让非公民及其美国公民家属感到困惑和恐惧，从而离开美国：“当外国人在本国提出申请时，就减少了寻找并遣返被拒绝居留者的需要。”^[3]

1. 什么是身份调整？

1952年以前，非公民要取得合法永久居民身份（即绿卡），必须在美国驻海外使领馆申请移民签证。1952年，国会制定《移民与国籍法》（INA）第245条，允许合法进入美国的非公民在美国境内调整身份。^[4]国会此举旨在减轻申请人及其美国境内家属因申请人必须离境赴海外申请而承担的费用与困难；海外程序可能长达数月甚至数年。^[5]这符合INA保持家庭团聚这一核心目的。参见Fiallo v. Bell, 430 U.S. 787, 795 n.6, 811–12 (1977)。

经修订的INA第245(a)条目前规定的身份调整要求如下：

1. 申请人必须曾“接受检查并获准入境，或获准假释入境美国”；
2. 必须有资格获得移民签证，即USCIS已认定其属于国会规定的某一类别，例如美国公民的配偶或未成年子女；
3. 必须有立即可用的移民签证名额，即按照国务院《签证公告》所述，其在所属移民类别的排期中已排到；以及
4. 不得属于“入境不准”情形，即未违反某些移民法或刑法，没有某些传染病等；
5. 必须值得获得有利的自由裁量决定。

美国驻海外使领馆批准移民签证并非自由裁量事项。赋予USCIS在身份调整案件中裁量权的法定措辞，是下列句子中的“可以”：“外国人的身份……可以调整为……合法获准永久居留的外国人身份……”^[6]在身份调整案件中，应谨慎行使裁量权。当非公民符合其他身份调整要求时，USCIS的“裁量决定既可能让他们继续团聚，也可能将他们拆散”。Matter of Blas, 15 I. & N. Dec. 626, 635 (BIA 1974)（主席Roberts的异议意见）。

2. 备忘录如要求非移民证明特殊情况才能调整身份，就曲解了现行法律

USCIS新备忘录用一段逻辑混乱的措辞解释身份调整为何属于“特殊”救济：

国会在设立非移民入境和假释入境程序时，明确期待外国人在入境或假释目的实现后离开美国。一般而言，非移民或假释入境者未按要求离境，反而寻求调整身份，违背了国会的这些期待；不过，USCIS承认存在例外，包括允许双重意图的非移民类别，以及只有通过身份调整才能获得永久居民身份的移民类别。尽管经检查获准入境或假释入境的外国人可以申请身份调整，但鉴于国会意图要求外国人在向国土安全部寻求假释或非移民入境的目的实现后离境，对此类申请给予自由裁量批准一般属于特殊情形……

如果这些外国人希望在美国永久居留，通常应在美国境外申请移民签证并寻求入境。尽管他们可能符合其他身份调整条件，但其违背这一期待、试图绕过普通领事移民签证程序，并且通常伴有违反移民法的行为，属于不利因素；他们可能需要“通过证明不寻常甚至杰出的有利情节……加以抵消”。Matter of Blas, 15 I. & N. Dec.第641页（着重号为后加）。

备忘录声称申请身份调整“违背……国会期待”，实属荒谬。申请身份调整并不违反非移民身份。Matter of Hosseinpour, 15 I. & N. Dec. 191 (1975)。国会制定INA第245(a)条，正是为了让在美国的非移民除了在海外申请移民签证之外，还有另一种选择。符合国会设定的基本资格标准者申请国会提供的利益，并不出人意料。说申请身份调整违背国会期待，就如同说纳税人申请国会写入《国内税收法》的扣除项目是出人意料一样。

身份调整属于“特殊”救济的说法，源于一项联邦上诉法院判决：

由于这种救济绕过了普通移民程序，因此具有特殊性，只会在具有充分理由的案件中获准；移民有责任证明其案件值得批准……政府必须……在身份调整程序中行使裁量权。

Chen v. Foley, 385 F.2d 929 (6th Cir. 1967)，最高法院拒绝复审，393 U.S. 838 (1968)。另见Kim v. Meese, 810 F.2d 1494, 1497 (9th Cir. 1987)。法院仅仅是说，申请移民签证是取得绿卡的普通、非自由裁量程序，而身份调整并非常规程序，且具有自由裁量性。Chen v. Foley从未表示，只有在“特殊情况”下才能批准非移民调整身份。^[7]法院只是维持移民上诉委员会基于裁量权拒绝调整身份的决定，因为Chen持B-2旅游签证入境时声称打算“在夏威夷檀香山观光三周”，却向领事官员隐瞒了其预先形成的“永久居留意图”。

普遍要求非移民证明“特殊后果”才具备身份调整资格，会违背长期以来对INA第245(a)条的行政和司法解释。Matter of Arai, 13 I. & N. Dec. 494 (BIA 1970)，是移民上诉委员会关于该条身份调整裁量权的基础性判例。Arai案的当事人是一名以非移民访客身份入境的日本公民；他逾期停留，申请H类临时工作或培训身份未获成功，获准自愿离境后又超过离境期限继续停留，随后被认定可予驱逐。关键在于，没有认定其最初入境时并非真实访客。此外，他品行良好，已获劳工证，其拟从事的工作对美国可能有益。

Arai案中，委员会澄清并取代了早期判例过于苛刻的标准，提出以下适用指引：

当某项申请存在不利因素时，申请人可能需要证明不寻常甚至杰出的有利情节来抵消。通常，家庭关系、困难、在美居住时间等有利因素，会被视为足以支持有利行政裁量的抵消因素。在没有不利因素时，通常会批准身份调整，但仍属于自由裁量决定。

同上，第496页。

因此，按照Arai案，申请人仍须证明其值得获得有利裁量。决定应通过权衡正反两方面因素作出。没有不利因素时，通常会批准身份调整；存在不利因素时，申请人必须主动证明足以支持有利结果的抵消因素。不利因素越严重，有利情节就必须越“不寻常甚至杰出”。

仔细阅读新备忘录，甚至看不出它新增了身份调整申请人必须证明“特殊情况”才能获得有利裁量的要求。备忘录仅称“一般而言，对此类申请给予自由裁量批准属于特殊情形”。最合理的解释应与Chen v. Foley一致：移民签证是获得绿卡的普通、非自由裁量程序，身份调整则并非常规程序且具有自由裁量性。毕竟，USCIS无权仅凭一份备忘录宣布改变身份调整资格要求的规则。它需要先向公众发出通知、征求意见，然后公布法规。参见5 U.S.C. § 553(b)–(c)；Chrysler Corp. v. Brown, 441 U.S. 281, 301–03 (1979)。

3. 备忘录误导性地声称非移民入境属于不利裁量因素

如前所述，USCIS备忘录声称，根据现行法律，以非移民身份入境属于不利裁量因素：

除少数例外外，法定制度表明，国会期待获准假释入境或以非移民身份入境的外国人离境，而不是寻求身份调整。如果这些外国人希望在美国永久居留，通常应在美国境外申请移民签证并寻求入境。尽管其可能符合其他身份调整条件，但违背这一期待、试图绕过普通领事移民签证程序，且通常伴随违反移民法的行为，属于不利因素；他们可能需要“通过证明不寻常甚至杰出的有利情节……加以抵消”。Matter of Blas, 15 I. & N. Dec.第641页（着重号为后加）。

这一说法具有误导性。

A. 《USCIS政策手册》关于作出裁量决定的一般方法

身份调整申请人有责任提交证据，证明其有资格获得所申请的移民利益。

如前所述，由于身份调整具有“自由裁量性”，即使申请人满足其他所有要求，USCIS仍可基于不应作出有利裁量的判断拒绝申请。^[8]

《USCIS政策手册》要求官员在作出决定时权衡所有相关正反因素，包括但不限于：^[9]

事项	有利因素	不利因素
资格要求	符合身份调整的资格要求。	不符合资格要求仍可作为裁量分析的一部分予以考虑。
家庭及社区联系	与美国的家庭联系及关系的密切程度；如身份调整被拒，申请人或近亲将面临的困难；在美合法居住时间、所持身份及居住期间的行为，尤其是从年幼时就在美居住的情况。	缺乏密切的家庭、社区和居住联系。
移民身份及历史	遵守移民法及所持身份的条件；获批的人道主义移民或非移民申请、入境不准豁免或其他救济，以及促成批准的人道、困难或其他因素。	违反移民法及所持身份条件；目前或以往与USCIS或任何政府机构交涉时存在欺诈或虚假证言；尚未执行的拒绝入境、驱逐或递解令。
商业、就业和技能	在美财产、投资或商业联系；工作经历，包括工作类型、持续时间和稳定性；在美国教育机构获得的教育、专门技能和培训，与当前或未来就业及在美收入潜力的关联。	失业或就业不足的历史；未经授权在美工作；来自非法活动或来源的工作或收入，包括但不限于非法贩毒、非法赌博、卖淫或偷渡人口所得。
社区声誉和品行	无犯罪记录和良好社区声誉所体现的遵纪守法及良好品行（在美国及海外）；在美军光荣服役或其他对社区有价值、服务社区的证据；遵守税法；目前或过去与执法机关合作；适用时证明犯罪行为已改正或得到矫治；超出法院要求的社区服务。	单项严重犯罪、当前或长期犯罪记录体现的道德败坏或犯罪倾向（在美国及海外），包括犯罪性质、严重程度及发生时间；未改过或未获矫治；公共安全或国家安全隐患；未履行纳税义务；未支付子女抚养费；未遵守适用的民事法院命令。
其他	没有重大不良或负面因素，以及在美国和海外具有良好品行的其他迹象。	其他不利于申请人品行、显示其不适宜成为美国合法永久居民的迹象。

B. 现行法律并不将非移民入境本身视为不利裁量因素

许多身份调整申请人曾以非移民身份入境。非移民是获准为某一特定、有限目的暂时来美的外国公民。非移民身份的例子包括：

• B-1商务访客或B-2旅游访客
• F-1学生
• H-1B、L-1、O-1或TN工作者
• 美国公民的K-1未婚夫（妻）

对于某些H、L、O和K类非移民，法律明确允许其在入境时具有移民意图。对于其他类别，入境时没有移民意图，并不是不利裁量因素；希望将来有机会移民，也不是。但预先形成的移民计划通常是不利因素，而向领事官员或在入境口岸虚报意图则更严重。

i. 某些H、K、L、T、O和U类非移民

USCIS备忘录承认，对“允许双重意图的非移民类别，以及只有通过身份调整才能获得永久居民身份的移民类别”，非移民入境并非不利因素。备忘录重申：“USCIS提醒官员，申请身份调整与同时维持允许双重意图类别的非移民身份并不矛盾。”

申请H-1B专业职业工作签证和L-1跨国公司内部调动签证，或以此类身份寻求入境者，无须根据INA第214(b)条证明自己没有移民意图；其H-4和L-2家属亦然。因此，以这些身份入境不属于不利裁量因素。但是，先以其他类别入境、之后在美国境内转为H-1B者，应准备好接受USCIS审查：最初入境时是否已预先打算移民，或是否向领事官员或入境官员作过虚假陈述。

对于O-1杰出人才及其O-3家属，劳工证获批或已提交移民签证申请，并不妨碍授予O-1或O-3身份。^[10]外国人可以合法地以O-1或O-3非移民身份暂时来美，在获准停留期结束时自愿离境，同时依法寻求美国永久居留。^[11]因此，以O-1身份入境不应被视为不利裁量因素。

K-1未婚夫（妻）及其K-3子女获准入境的特定目的，是在入境后90天内与美国公民结婚^[12]并申请身份调整。^[13]由于法定制度明确预期其调整身份，预先形成的移民意图不属于不利裁量因素。

同样，获准庇护者^[14]以及U类严重犯罪受害者^[15]和T类证人及线人^[16]，均被明确要求通过身份调整取得永久居留，因此不能被说成如备忘录所称，“违背……国会期待”而未赴海外申请移民签证。

ii. 没有移民意图而入境

Matter of Barrios, 10 I. & N. Dec. 172 (BIA 1963)，确立了以下原则：以真实非移民意图入境，之后改变主意并申请身份调整，不属于不利裁量因素。该案的玻利维亚当事人此前被拒发移民签证，后来以真实访客身份来美探亲、参观工厂，入境后发现可以边工作边学习，才决定申请身份调整。BIA批准了申请，认为其在入境后才形成成为永久居民的具体意图，值得给予裁量救济。^[17]

非移民可能在美停留多年，例如先以F-1学生身份修读课程，之后从事选择性实习训练，再转为H-1B专业职业身份从事临时工作。在找到长期工作或美国公民配偶后改变主意、决定申请身份调整，法律并不因此处罚。

法院和BIA会综合考察关于最初意图真实性的全部证据：签证申请情形、入境后事件的时间顺序、据称导致“改变主意”的关系或机会的性质，以及申请人入境前后的行为是否与其陈述一致。

iii. 希望移民

“曾表达希望以移民身份进入美国——甚至仍有这一愿望——本身并不妨碍签发非移民签证，也不妨碍其成为真实的非移民。”Matter of H-R-, 7 I. & N. Dec. 651 (Regional Comm’r 1958; approved by Ass’t Comm’r)。另见Matter of Hosseinpour, 15 I. & N. Dec. 191 (1975)。关键区别在于允许存在的希望与不允许的既定计划。

因此，真实遵守非移民身份、打算按要求离境，同时内心希望将来情况允许时能够移民，并非不利裁量因素。Matter of Barrios, 10 I. & N. Dec. 172 (BIA 1963)，就是这样的案件。他曾被拒发移民签证，后来获发非移民签证。尽管此前被拒、且可能仍希望移民，委员会仍认定他获准入境时具有非移民意图。另见Brownell v. Stjepan Bozo Carija, 254 F.2d 78, 80 (DC Cir. 1957)（不得仅因申请人希望在法律允许时永久居美，就认为其1946年7月30日的入境违法，从而拒绝身份调整）；Bong Youn Choy v. Barber, 279 F.3d 642 (9th Cir. 1960)（申请人虽私下希望“如果出现机会”就留下，但以非移民学生身份入境并不违法）。

iv. 预先形成的移民意图

预先打算移民，却以非移民身份入境，属于不利裁量因素；以H-1B临时工作身份或其家属身份、L-1跨国公司内部调动身份或其家属身份、K-1未婚夫（妻）或K-2身份入境的情况除外。

Matter of Ibrahim, 18 I. & N. Dec. 55 (BIA 1981)中，委员会拒绝身份调整，认为拥有美国公民兄弟姐妹这一有利因素不足以抵消预先形成的移民意图。

Matter of Cavazos, 17 I. & N. Dec. 215 (BIA 1980)，是一个例外。一名墨西哥公民持边境通行卡以访客身份入境，并于当日与美国公民女友结婚；次年育有一子。移民法官认为其入境时已预先打算永久居留，因此拒绝身份调整。委员会撤销该决定，认为如果唯一不利因素是预先形成的移民意图，那么拥有美国直系亲属，即配偶、父母或未婚未成年子女这一有利因素，足以抵消。

允许存在的希望与不允许的预先移民意图之间的界限，需要详细分析事实。Barrios案中，当事人“尚未决定改变身份成为居民”，而是“想先了解这里的情况和机会”，因此属于允许的希望。同上，第175页。相比之下，Matter of Vega, 11 I. & N. Dec. 337 (BIA 1965)中的当事人首次申请非移民签证被拒，第二次申请时作虚假陈述，并在入境前及入境后不久准备身份调整文件，被认定入境时已有不允许的“建立永久居留的预先意图”，且因缺乏重大有利情节而被拒绝救济。同上，第338–339页。

预先移民意图的证据可能包括：入境后不久提交身份调整申请；入境前或刚入境即收集调整身份文件；入境后不久开始未经授权的工作；此前移民签证被拒后又取得非移民签证；以及整体行为记录显示非移民旅行只是借口。参见Chen v. Foley, 385 F.2d 929 (1967)（“当事人的工作记录及其持续调整移民身份的努力，使人对其以真实旅游访客身份入境产生怀疑。”）

v. 向领事官员或在入境口岸作虚假陈述

虚报意图比单纯预先具有移民意图增加了另一层不利分量。如果非移民为取得签证，主动就旅行目的、海外联系、就业或其他重要事项欺骗领事官员，这种欺骗在裁量分析中被视为严重且独立的不利因素，即使尚未达到INA第212(a)(6)(C)条所规定的虚假陈述或欺诈入境不准标准。Matter of Blas, 15 I. & N. Dec. 626 (BIA 1974)。

Matter of Blas, 15 I. & N. Dec. 626 (BIA 1974, AG 1976)，将Arai案的裁量规则适用于一名获发非移民签证但预先打算移民美国者。Blas是一名菲律宾公民，1970年9月以访客身份入境，逾期停留，与外国妻子离婚，^[18]1973年与一名后来成为美国公民的女子缔结真实婚姻，并以直系亲属身份申请调整身份。记录表明，他来美前已有既定计划：将妻子和四个未成年子女留在菲律宾，离婚，与美国公民或居民再婚，并无限期留美。

申请非移民签证时，他声称要进行35天的“观光旅行”，没有披露再婚的真实意图，也没有披露养父母住在美国。司法部长认定，“这些对事实的歪曲……似乎旨在……就当事人希望入境的真实性质和目的误导移民官员”。同上，第643页。虽然这些歪曲尚未构成实际欺诈，司法部长仍将其视为不利裁量因素。在将其与美国公民妻子这一有利因素权衡时，司法部长表示：

本案中，误导性遗漏虽然未达到实际欺诈程度，却是为推进一个精心安排的计划，以制造当事人现在声称应支持有利行政裁量的有利情节，即美国婚姻。刻意制造有利情节，自然会削弱该情节的分量及其抵消为制造这一情节而采取的行为所产生不利影响的能力。虽然家庭关系通常会促成第245条下的有利行政裁量，但在外国人通过一系列欺骗专门制造这些关系的情况下，我认为既不必须、也不应该给予有利裁量。

因此，司法部长认定应行使裁量权拒绝身份调整：不利因素，即欺骗领事官员，超过了最重要的有利因素，即与美国公民结婚。隐瞒结婚意图及拥有美国公民养父母的事实，都是其精心安排的欺骗领事官员计划的一部分。

4. 面对USCIS备忘录，希望取得永久居留的人应如何应对？

本所将联系现有客户，讨论该备忘录的影响。其他读者也欢迎与本所预约咨询，讨论应对策略。聘请有经验的律师比以往更为重要。

• 1. 不要被USCIS备忘录误导。不要相信发言人Zach Kahler关于只有在“特殊情况”下才会批准身份调整的错误断言。^[19]也不要相信备忘录声称USCIS只是在继续其审理案件的“长期做法”。请关注针对备忘录的诉讼，以及它是否、如何被纳入《USCIS政策手册》。
  2. 认真比较境内身份调整与移民签证程序的利弊。分析身份调整申请的可行性时，应考虑上列正反因素，评估基于裁量权被拒的可能性，尤其要考虑申请人获准入境时的意图。
  3. 如果决定申请身份调整，应收集证据以减轻、解释或反驳不利因素，并证明有利因素；同时提出法律论证，说明为何应作出有利裁量予以批准。
  4. 如果预计身份调整可能被拒，应制定备选方案，例如申请移民签证、非移民签证或其他移民利益。
  5. 如果USCIS官员援引新备忘录发出补件通知（RFE）或拟拒绝通知（NOID），要求证明“特殊情况”或仅将非移民入境本身视为不利因素，应对其解释提出异议。
  6. 如果USCIS基于备忘录拒绝申请，可考虑提出重新开启或重新审议动议、向USCIS或移民法院重新申请（该备忘录不约束移民法院），以及／或者向联邦法院提起诉讼。^[20]

1. Camilo Montoya-Galvez，《特朗普政府将要求大多数寻求绿卡的移民离开美国》，CBS News（2026年5月22日）。↑
2. Brian Stelter，《理解美国疯狂政治的关键：Steve Bannon这句臭名昭著的话》，CNN（2021年11月16日），https://www.cnn.com/2021/11/16/media/steve-bannon-reliable-sources/index.html。↑
3. USCIS新闻稿，《美国公民及移民服务局仅将在特殊情况下批准“身份调整”》（2026年5月22日）。↑
4. 《移民与国籍法》第245条，Pub. L. No. 82-414, 66 Stat. 163 (1952)。↑
5. 众议院第1365号报告，第82届国会第2次会议，第63页（1952年），将该法描述为“专门为免除暂时在美国的外国人离境再入境的必要而设计”。Matter of S-, 9 I. & N. Dec. 548 (BIA 1961)。另见Jain v. Immigration and Naturalization Service, 612 F.2d 683, 686–687 (2nd Cir. 1979)。1960年对本条的修订，也出于国会希望减轻领事机构行政负担的考虑；当时，大量人仅为申请移民签证而必须离美，导致领事机构申请积压。Succar v. Ashcroft, 394 F.3d 8 (1st Cir. 2005)。↑
6. INA第245(a)条（着重号为后加）。↑
7. 国会如要求特殊情况，会在法条中明确规定。例如，抵美一年内未提出的庇护申请，只有在“特殊情况”下才可考虑，INA第208(a)(2)(D)条；同一申请人在两年内提交多份I-129F外籍未婚夫（妻）申请，“除特殊情况外”不得批准，INA第214(d)(2)(B)条。国土安全部法规如要求特殊情况，同样会明文规定。例如，未维持身份者不能获准延长非移民停留，但因“特殊情况”而迟交申请者可获谅解。8 C.F.R. § 214.1(c)(4)。↑
8. 参见Ka Fung Chan v. INS, 634 F.2d 248 (5th Cir. 1981)。↑
9. 7 USCIS-PM A.10(B)(2)（内部引文略）。参见USCIS政策通告《INA第212(f)条对USCIS审理自由裁量利益的影响》（PA-2025-26）（2025年11月27日）。另见Gary Chodorow，《国民警卫队枪击案后，对19个“受关注国家”的国民实施移民限制》（2025年12月3日），介绍特朗普政府政策通告：对于来自受关注国家、申请自由裁量移民利益的人，USCIS会将该国向美国分享的审查筛查信息不足视为“重大不利因素”。↑
10. 8 C.F.R. § 214.2(o)(13)。↑
11. 同上。↑
12. INA第101(a)(15)(K)条。↑
13. 8 C.F.R. § 214.2(k)(6)。↑
14. INA第209条。↑
15. INA第245(m)条。↑
16. INA第245(l)条。↑
17. 另见Matter of Blas, 15 I. & N. Dec. 626 (BIA 1974)，引用Barrios案说明：“如永久留美意图是在非移民入境后才形成”，则不属于不利因素。↑
18. 他与妻子存在多种分歧。15 I. & N. Dec.第632页。↑
19. Camilo Montoya-Galvez，《特朗普政府将要求大多数寻求绿卡的移民离开美国》，CBS News（2026年5月22日）。↑
20. 对于USCIS拒绝I-485身份调整申请的决定，没有行政上诉途径。8 C.F.R. § 245.2(a)(5)(ii)。↑